Onorevoli Colleghi! - Il sistema delle autonomie locali italiane è stato attraversato nel corso degli ultimi anni da imponenti processi di trasformazione.
Le riforme legislative che hanno introdotto il cosiddetto «federalismo a Costituzione invariata» prima e la revisione costituzionale dell'anno 2001, di cui alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, poi, hanno inteso fornire piena attuazione al principio di promozione delle autonomie locali di cui all'articolo 5 della nostra Carta costituzionale. A tale processo si è accompagnata la riscrittura integrale - avvenuta finalmente nel 2000 - del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 67, quale magna charta dell'autonomia degli enti locali del nostro Paese.
È evidente che un sistema delle autonomie locali maturo ed esteso - quale
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è quello che si è venuto a configurare al termine di questo processo riformatore - pone in modo più rilevante che in passato il problema della garanzia dei diritti dei cittadini nei rapporti con le pubbliche amministrazioni e, più in generale, della salvaguardia dei princìpi di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione.
Va sottolineato che la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, di cui alla citata legge costituzionale n. 3 del 2001, ha eliminato il sistema dei controlli esterni di legittimità sugli enti locali, determinando una situazione che da un lato ha valorizzato il principio di responsabilità e autonomia di tali enti, ma dall'altro ha eliminato le sedi di possibile riscontro di legittimità degli atti degli enti locali diverse da quelle giudiziarie.
La presente proposta di legge intende colmare una lacuna di tutela che si è venuta a determinare, valorizzando la figura del difensore civico.
Il difensore civico si presenta come un organo di autonomia dell'ente locale in grado di costituire un tramite tra cittadini e istituzioni pubbliche, accorciando la distanza che spesso li separa. L'intervento del difensore civico su istanza di cittadini che lamentano comportamenti illegittimi o comunque ingiusti da parte delle amministrazioni comunali o provinciali è in grado di prevenire inutili, costosi e laceranti contenziosi. Ampie facoltà di intervento sull'amministrazione, con poteri di richiesta di informazione, motivazione di comportamenti assunti e di atti adottati - configurati nell'articolo 11-quater del citato testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 introdotto dall'articolo 1 della presente proposta di legge, ma anche di interventi ora mancanti - intendono rendere tale competenza conciliativa e giustiziale dell'organo efficace e stringente.
Su di un versante parallelo a quello delle funzioni conciliative si collocano le funzioni di controllo e di tutela della legalità attribuite al difensore civico dal disegno di legge.
Si è già rilevato come a seguito dell'eliminazione dei controlli esterni di legittimità sugli atti degli enti locali, conseguente all'abrogazione dell'articolo 130 della Costituzione ad opera della citata riforma costituzionale del 2001, si sia venuta a determinare una parziale lacuna in materia. L'esperienza dimostra, infatti, che non tutti i vizi di legittimità degli atti amministrativi possono essere fatti valere in via giurisdizionale, risultando difficile talvolta dimostrare l'interesse processuale a ricorrere. Ma va ricordata anche la carenza di tutela derivante dalle difficoltà a ricorrere alla giustizia da parte dei cittadini, per ragioni di costo e di competenza e conoscenza. La presente proposta di legge, intervenendo sull'articolo 127 del citato testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 (articolo 3 della proposta di legge), intende ovviare a tale difetto prevedendo alcune - limitate - ipotesi di controllo preventivo obbligatorio di atti del sindaco, del presidente della provincia e delle giunte comunale e provinciale da parte del difensore civico e, in via generale, prevedendo il controllo successivo del difensore civico ad istanza di cittadini o di minoranze qualificate del consiglio comunale o provinciale.
In entrambi i casi, in ordine alla misura del controllo si è scelto di ricorrere alla figura del «rinvio con richiesta di riesame» che lascia alla responsabilità dell'organo che adotta l'atto la decisione ultima circa l'accoglimento o il rifiuto delle osservazioni del difensore civico, salva restando la possibilità per quest'ultimo di adire in sede giurisdizionale l'autorità giudiziaria competente.
Si tratta dell'adozione di un modello che cerca di contemperare in modo equilibrato le esigenze di tutela della legalità oggettiva con la salvaguardia del principio di autonomia dell'ente locale che si esprime nelle determinazioni degli organi di governo di questo.
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Sono queste le ragioni per le quali si modifica l'attuale previsione dell'articolo 11 del citato testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, rendendo obbligatoria, anziché facoltativa, l'istituzione del difensore civico negli enti locali.
La presente proposta di legge si completa con la previsione di una serie di disposizioni in tema di candidatura, incandidabilità, modalità di elezione e di organizzazione degli uffici del difensore civico. A questo proposito, va sottolineato che la presente proposta di legge pone disposizioni di principio che spetterà agli statuti di autonomia svolgere e attuare, nel rispetto del principio di autonomia che regola la materia e che inibisce al legislatore statale l'adozione di disposizioni di dettaglio.
La presente proposta di legge si riferisce unicamente all'istituto del difensore civico comunale e provinciale. La disciplina del difensore civico regionale rientra, infatti, nell'autonomia statutaria e legislativa delle regioni ed è precluso, in questo campo, un intervento dello Stato. Si confida, peraltro, che l'approvazione di una disciplina organica di riforma del livello comunale e provinciale possa produrre un effetto di «mimesi» nei confronti delle regioni, che porti alla concreta istituzione della figura, laddove non già esistente. Questa riforma intende dare un fondamento di legittimazione appropriata a un istituto attualmente espresso da quelle stesse istituzioni soggette al controllo del difensore civico. Si ritiene, inoltre, dare riconoscimento e rappresentatività istituzionale all'associazionismo di difesa civica e dei consumatori che costituisce un momento di partecipazione e di rappresentanza di istanze molto importante, che è autonomo rispetto al ruolo dei partititi e perciò stesso necessario e fondamentale per l'ottimale funzionamento di questo istituto.
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